從行政程序法探討教師解聘程序/許禎元
師說, 2005年2月, 第184期, 頁7-12。
一、前言
我國行政實務向著重行政目標, 不僅缺乏程序正當的概念, 對法的價值思想亦不甚重視, 1999年總統(88)華總一義字第8800027120號令公布全文175條的行政程序法, 成為規範行政機關行政作為(行政處分、法規命令、行政契約、行政計畫、行政指導)以及程序作為(資訊公開、聽證程序、送達程序)的基本法制。由於憲法條文迄無正當程序之規範, 因此行政程序法被認為是對行政機關具「準憲法性格的法律」(quasi-constitutional law), 在行政機關進行相關行政作為時, 必須普偏性謹守的行為法。就學校而言, 公立學校固係各級政府依法令設置實施教育之機構, 具有機關之地位, 私立學校則係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用, 係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構, 於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位」(司法院釋字第382號文參照), 則毋論公、私立學校, 於行使公法上教育主體行為時, 當亦受行政程序法之拘束, 概無疑義, 特別是剥奪教師憲法上所保障之工作權。行政程序法雖排除「學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序。」(第3條)的適用, 然而, 此所謂為達成教育目的之內部程序, 係指學生的「課業指導、成績評量及維持紀律之合理範圍」(吳庚,2001:518)。
依教師法(中學及以下)及大學法(專科及以上)規定, 教師聘期分初聘、續聘及長聘, 聘期由教評會議決, 教師非有重大違法失職之情事, 並經教評會之裁決, 不得解聘(含停聘及不續聘)。實務上, 則不乏學校訂立違法條款, 課予教師不平等的勤務內容, 諸如; 招生以換取聘書(喻文玟,聯合報,20040807), 接任行政工作, 薪水八折等, 不一而足, 佛光山「普門中學教師服務規約」要求教師「應認同創辦人星雲大師的理念, 並響應佛光山的各項重要活動」(第1條), 離職者並應「依違約規定賠償本俸及研究費三個月」(第15條), 「大同大學教職員值星勤務辦法」要求全校教師於非假日及夜間輪流值星, 「巡視各大樓各層、校園死角, 注意門窗、水電、瓦斯、學生活動之安全。」(第6條)。「慈濟大學教師服務辦法 」要求教師有「辦理學校委辦事項及出席各項與職務有關會議之義務, 並應遵守政治立場中立, 及上班時間穿著制服之規定」(第3條)。學校雖然未必訴諸真實行動, 訴諸法庭亦未必勝訴, 然對教師仍有一定「教示性」的嚇阻氛圍。
實體上, 依教師法第14條規定, 教師必須觸犯教師法所明列的八出條件, 才可能遭到解聘, 包括;
1)受有期徒刑一年以上判決確定, 未獲宣告緩刑者。
2)曾服公務, 因貪污瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案者。
3)依法停止任用, 或受休職處分尚未期滿, 或因案停止職務, 其原因尚未消滅者。
4)褫奪公權尚未復權者。
5)受禁治產之宣告, 尚未撤銷者。
6)行為不檢有損師道, 經有關機關查證屬實者。
7)經合格醫師證明有精神病者。
8)教學不力或不能勝任工作, 有具體事實或違反聘約情節重大者。
其中, 第1至5款及第7款指涉明確, 較乏爭議, 而第6條所稱「行為不檢有損師道」及第8條「教學不力或不能勝任工作」, 係屬由法律授權的行政裁量事項, 同時也是「不確定法律概念」, 極容易招致學校濫權或誤用, 任令行政機關可自由涵攝, 恐與司法院釋憲文「明確性原則」有違, 即「法律固得授權主管機關發布命令為補充規定, 其授權之目的、範圍及內容則應具體明確而後可」(司法院釋字第491號文參照), 特別是侵犯教師憲法所保障的工作權。為防杜於此, 本法規定有違反前項第6及8款情形者, 應經教評會委員2/3以上出席, 及出席委員半數以上之決議通過。雖則如此, 教師係屬專業領域教學, 對前述違反條件的調查, 教評會既無調查權, 亦乏專業調查能力, 實務上恐怕授人以柄, 祇能被動等待, 由有關機關查證後作出裁決, 失去教評會為權責機關的意義。且教學領域各領風騷, 若以多數人形成的多數表決, 去議決並剝奪教師在其領域的專業地位, 不無牴觸司法院釋憲文「由非相關專業人員所組成之委員會除就名額、年資、教學成果等因素予以斟酌外, 不應對申請人專業學術能力以多數決作成決定」(司法院釋字第462號文參照)。實務上, 各校解聘教師的要件樣態多端, 「銘傳大學教師聘任及服務規則」規定, 「道德行為偏差或言行有損校譽者」(第17條)解聘, 「國立交通大學教師評量辦法」規定: 「新聘副教授、助理教授及講師在到任6年內, 皆須通過升等, 否則於第7年起不予續聘」(第3條)。「國立嘉義大學教師聘約」規定, 「新聘教師除教授及副教授外, 必須兼辦行政工作1至2年」(第7條), 否則「依約解聘」(第7條), 皆創設教師法第17條所無的意涵, 並違反行政自我拘束原則(薛文郎,2001:39-40)。
教師解聘的正當程序, 分訂於教師法第3章及大學法第4章, 另外亦受憲法、釋憲文、行政程序法及一般行政法理的拘束, 盍無疑義, 特別是一般行政法理, 不僅是外部規範(合法性), 亦同時是內部裁量(合目的性、適當性)所應遵守的原則, 另教育部依母法授權訂有「教師法施行細則」, 詳述教師解聘、停聘及不續聘的定義與區別(第16條), 及為依法行政與符合正當程序, 於92年5月30日以台人(二)字第0920072456號書函訂頒「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」, 相關程序探討如下:
二、受告知權
由於解聘事涉憲法保障權利, 基於程序進行得為司法審查, 而行政訴訟為當事人進行主義(吳庚,2001:564), 為使攻防雙方武器平等, 使相對人得以儘早進行防禦, 行使舉證、對質、反駁和盤問證人, 尋求律師及法律觀點, 從而得到公正聆訊的權利, 受告知權允屬重要。學校解聘教師既係行政處分, 相對人有受告知的權利, 依法之規定, 學校單方解聘教師前, 相對人僅為程序的被動角色, 為正當公平的程序處理, 學校應將此一訊息通知相對人, 使相對人理解校方意圖, 如有意見陳述必要, 或召開有關的聽證會, 並應提供其合理的準備時間, 如若學校有所正式決定, 此一決定應書面通知當事人, 如係干預性質的行政決定, 並應同時告知救濟途徑, 包括救濟方式、管轄機關及時效。以教師的解聘而言, 學校在相關決定作成並通知後, 得依教師法抄錄「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施, 認為違法或不當, 致損其權益者, 得向各級教師申訴評議委員會提出申訴」(第29條), 以為適法(湯德宗,2003:393)。而依同法規定, 教師申訴評議委員會之分級, 專科以上學校分學校及中央兩級, 高級中等以下學校則分縣(市)、省(市)及中央三級(第30條), 該組織準則則適用教育部(88)台參字第88075896號令修正發布「教師申訴評議委員會組織及評議準則」的規定。
須注意者, 教師申訴評議委員會雖屬行政機關內部單位, 但係行政機關適當性自我省查的內部機制, 其決定對該處分機關仍具有拘束力(李惠宗,2002:43), 然部份教師在經學校解聘後, 經申訴或訴訟不予維持後, 學校或怠於通知當事人, 或藉繁瑣的複聘手續予以刁難, 或竟如1999年國立成功大學外文系外籍教師Richard de canio遭學校非法解聘, 案經教育部中央教師申訴評議委員會決定解聘無理由, 促請校方另為適當處分, 並多次去函要求校方應先恢復聘任關係, 補發薪俸, 概為學校藉詞推拒, 復經臺灣臺南地方法院91年度勞訴字第5號民事判決國立成功大學敗訴, 但校方都拒絕辦理復聘, 亦不負任何侵害責任。由於當事人身分較顯特殊, 見諸報端致引發監察院、教育部及美國在台協會、美國人權組織重視。教育主管機關的枉法而治, 學校行政單位的匿法而行, 實令人匪夷所思。2004年7月27日高雄市政府主動以高市府教人字第0930039434號通知所屬學校, 教師解聘或不續聘案件, 經申訴、再申訴評議確定該解聘或不續聘決定應予撤銷時, 教師與原服務學校間之聘任關係仍然存在, 不涉復聘程序問題, 「請各校爾後對於經申訴評議決定不予維持之解聘、不續聘案, 應主動以書面通知教師返校服務」, 應是較符合正當程序, 且尊重教師的人性作法(高雄市政府公報處編印,2004:15)。
三、聽證權
聽證可分單純意見陳述(非正式的聽證)或意見辯論(正式的聽證), 視個案性質嚴重程度而異, 解聘既影響教師的工作權, 茲事體大, 自宜召開正式聽證會, 在公開場合以辯論方式舉行, 既昭公信, 且能服人, 且在眾目睽睽注意下, 免於學校各種可能的濫權。聽證祇是調查程序之一, 自毋須即為現場決定, 但須注意調查結果的提出, 必須「兩造兼聽」(audi alteram partem), 以聽證會呈現的證據, 依論理及經驗法則為裁斷基礎, 如證據明確而再無爭議, 係得以多數人表決之個案, 如; 當事人曠職、缺課證據明確, 或刑事判決確定者, 作為「準司法機構」的教評會, 自得為職權處置。如係有待專業調查之案件, 特別是教師法第14條所列可能解聘教師的「行為不檢有損師道, 經有關機關查證屬實者」(第6款)及「教學不力或不能勝任工作, 有具體事實或違反聘約情節重大者」(第8款), 概有予當事人充分辯明機會之必要, 既使當事人得聘請律師辯護, 提出證據並要求傳喚證人, 獲悉不利證據所在, 並得交叉詢問證人, 則教評會自須視個案狀況, 酌量適法性、必要性及正當性, 記載當事人有關的異議, 形成心證的基礎以為衡斷, 自不能純以多數人意見表決之。
行政程序法既明文訂定, 行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前, 除已依第39條(行政機關基於調查事實及證據之必要, 得以書面通知相關之人陳述意見)規定主動邀約, 或決定舉行聽證會者外, 應給予該處分相對人陳述意見之機會(第102條), 相對人則可選擇參加或拒絕出席(秦夢群,1996:39)。實務上, 學校解聘教師罕見召開聽證會, 甚至缺乏提供意見陳述的機會, 漠視依法行政的正當程序, 既使當事人陷於盲目驚恐, 「殺雞儆猴」, 造成校園內人人自危的恐怖氣氛, 而教評會也無法與當事人溝通, 獲取當事人的直接意見, 而無從理解其法律意見, 無從作出正確判斷, 矇蔽於事實全貌, 或以校方片面之詞為依據, 或挾怨報復, 甚至淪為校長意志之打手。而在各級申評會, 甚至訴諸行政法院的裁判中, 亦從無以程序正當理由駁回解聘案, 殊屬遺憾。
四、公正作為義務
1.迴避制度
為期行政機關決策公正, 並符合「任何人不得自斷其案」(Nemo judex in causa sua)的法諺, 迴避制度在使行政機關承辦人員, 因利益衝突、預設立場或當事人申請, 而迴避有關解聘程序之參與(第32、33條)。由於, 教師解聘的事權管轄機關「教師評審委員會」, 係屬任務遴選的臨時性組織, 卻是無經費預算、人員及辦公處所, 一切仰賴學校行政當局的供應, 教評會角色模擬兩可, 既為教師多數的同僚組織, 可能傾向同情教師利益, 又常自我矮化為附屬機關, 任由學校行政當局擺布。實務上, 校長兼任教評會主席情形相當普遍, 特別是在高中暨以下各級學校, 由於校長職掌資源分配及教師考核, 復且身為教評會及申評會主席, 實為學校教評會及申評會運作的操控者, 其手段琳瑯滿目, 卑劣者有之, 包括:
1)會前放出風聲, 觀測教評會成員的意向, 再逐一遊說, 排除可能的反對者。
2)開會時先來個精神訓誡, 再以公開投票代替秘密投票, 使反對者不敢公然抗拒。
3)召開臨時校務會議, 提高教評會人數總額, 安插近隨, 將反對者比例稀釋掉。
4)即使校長意志遭教評會否決, 則接二連三不定時的召開教評會, 或臨時電話通知成員與會, 或假意通知不到, 期間技術性動作不斷, 不乏各種勸誘(及威脅)。
5)自我創設校長權限, 包括; 核定、復議或擱置教評會的決議。
由於, 在教師解聘案中, 校長常是發動者, 又是教評會主席, 校長是否迴避問題, 不無爭項。教育部(88)台參字第88075896號令修正發布「教師申訴評議委員會組織及評議準則」雖遵守迴避制度, 訂「各級主管機關申評會主席由委員互選之」(第6條), 且專科以上學校申評會「主席不得由該校校長擔任」(第7條)。然教育部(90)台參字第90031740號令修正發布「高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法」則明定, 「本會開會時, 以校長為主席」(第6條)。以會議主席得決定議事運作, 時間分配, 及言論氛圍, 實難期以議事中立之可能, 此種以校長為主席的違法指派, 教師法中並無授權訂定, 解聘發動者兼議事中立者主席, 斷非教師法關於教評會「仲裁者」的立法意旨。
2.禁止片面接觸
禁止片面接觸目的在遏止關說, 防杜不必要的人情困擾, 基於公平原則的法理, 公務員在行政程序中, 除基於職務上之必要外, 不得與當事人或代表其利益之人, 為程序外之接觸。片面接觸之禁止為雙向禁止, 即處分人不得私下接觸相對人, 相對人亦不得私下接觸處分人(湯德宗,2003:388)。在教師解聘程序中, 由於處分對象係教師同僚, 禁止片面接觸尺度的拿捏, 格外困難, 或由於解聘教師循人情, 向教評會委員同僚施壓, 或由於學校當局另闢蹊徑, 尋求私底下的解決途徑, 而相對人在狀況不明之下, 匆促作了後悔的決定。判決定讞的解聘訴訟案中, 諸如1996年吳煌榮vs.私立長庚大學(行政法院89年度裁字第693號)、1997年余榮昇vs.國立體育學院(行政法院87年度裁字第589號)及 1997年葉毓真vs.台灣藝術學院(最高行政法院91年度判字第2282號)等案, 教師解聘或出於教評會的勸誘, 或出於學校當局的威逼, 或驚恐慚惶而自行請辭, 當事人既未受合法的程序告知, 無任何意見陳述的機會, 亦或聽證會的證據調查, 其憲法保障的工作權即遭剥奪, 在其尋求行政救濟時, 法院是否謹守程序正當性審查, 則不無可議。
3.組織適法
組織不適法亦屬程序違法, 常見教師解聘案的組織不適法, 包括1)教評會主席未經委員公開遴選, 而由校長自行決定或指派主席; 2)教評會委員非經公開遴選產生, 而純由校長指派或私下協議; 3)應組織產生之教評會不運作, 而委由上級教評會決議; 4)上級教評會更改下級教評會決議; 5)為符合特定的決議案, 原具有任期的教評會遭解散, 而臨時任務成立的教評會。6)校長退回教評會的決議案, 要求覆議重新召開。由於, 教師法既訂由教評會議決教師解聘, 立法要旨在袪除私意, 避免人為有意操作, 特別是學校行政當局的人事把持, 而戕害教師為社會公器, 不為私人服務的核心價值, 則斷無容許教評會徒具形式, 而淪於當局的橡皮圖章, 甚至恣意解聘教師。前述教評會組織之難謂適法, 在於其公正作為角色已遭質疑, 組織成員既可能迫於外力, 行使悖離自由意志的決定, 則所有決定將非其本意, 當亦不能以此為合法決定。
五、說明理由義務
由於教師解聘係剥奪工作權及財產權的法益, 教評會如係否決教師解聘提案, 自得酙酌而為說明與否, 如教評會係作成教師解聘決定, 自得通知當事人並予說明理由, 且教評會的作成決定, 如係根據相關機關的調查報告, 諸如性騷擾案的證據調查, 雖不以公布外審專家為必要, 然應引述該報告有關的內容, 使當事人得以據此提出抗辯。如係根據教評會自身的認定, 特別是學術的專業依據, 亦應有其具體的理由, 不能僅以空泛膚淺的藉口搪塞, 行政法院雖不能否認其判斷餘地(Beurteilungsspielraum), 但自得就有關程序部份加以審查, 推斷其間的關聯性, 及有無違反禁止不當連結原則(吳庚,2001:124)。即「故各大學校、院、系 (所) 教師評審委員會, 本於專業評量之原則, 應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查, 將其結果報請教師評審委員會評議。教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由, 動搖該專業審查之可信度與正確性, 否則即應尊重其判斷。受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序, 或其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事」(司法院釋字第462號文參照)。
六、結論
1990年代後, 迫於民意廣設大學, 形成國家財政沈重負擔, 古典大學理念漸趨式微, 國家對大學的投資驟減, 以各國大學生獲得補助比較, 東京大學231萬新台幣, 澳洲國立大學104萬, 新加坡大學98萬, 台灣大學則為22萬(陳一姍,2004:1-6), 大學無奈尋求市場資金, 被迫走向大眾化與私有化, 爰引進企業管理模式, 開始檢討經營成本, 重視績效表現, 強調市場競爭, 雖然大學法(第19條)及教師法(第13條)都有長聘制度, 但多數被列為不符成本效益, 長聘教師被迫「自願」離職, 學校向企業靠攏討好, 捐助章程琳瑯滿目, 身段庸俗猥瑣不堪, 巧立名目向學生要錢, 各種學歷證明浮濫頒授, 銀貨兩訖, 大學校長原為學術祭酒, 卻已儼然成為募款公關, 教師為求一紙聘書, 杜撰各種卓越計畫, 應付評鑑, 兼討好學生為業, 大學「以物易物」氣味濃厚, 鬧劇扮演一場, 渾不知知識份子的襟懷, 也早忘聆聽內心深處的呼喚。公私立大學如此, 中、小學則不遑多讓, 由於中、小學隸屬縣(市)政府, 在1990年代末台灣財政惡化後, 地方政府更一窮二白, 教師退休或裝瘋取得醫院證明(黃年憶,中央日報:20030610), 或到教育部下跪陳情(埔墘國小張麗珍), 間或提起行政訴訟(中港國小宋國誠), 亳無尊嚴可言。現職教師既不得退休, 而由於師資培育多元開放, 街頭又有十萬名流浪教師, 買方市場悄然成形, 供需失衡, 更提高了學校的姿態, 貶抑了教師的專業。不惟如此, 2000年初, 台灣人口結構失衡, 出生口數由1997年的32萬, 2001年的26萬, 到2003年的22萬(http://www.ris.gov.tw/), 其直接衝擊是中、小學減班裁員, 超額教師被迫各地遷徙, 教師所面臨的不續聘壓力, 前所未見, 而法治國所要求的程序文化, 則未受到應有的重視。
