教師與學校法律關係及爭議之訴訟管轄/許禎元
教育部/人文及社會學科教學通訊
一、前言
暸解教師與學校的法律關係, 有助於判斷當事人的從屬地位, 從而決定有關的工作條件、薪酬、罰則性質與訴訟管轄, 並在必要尋求訴訟救濟時, 有資為抗辯的正當程序。事實上, 教師在各國的法定地位不同, 其所享有的法律地位也不盡類似, 以公立性質者而言, 美國教師是公務僱員, 德國教師是邦公務員, 日本教師是特殊教育公務員(薛化元,1997:212-214), 惟皆具有勞動者之性質, 得一定範圍內組織工會, 享有組織協商權甚或罷工權, 以維護並改善教師之勤務條件。法國教師雖是公務員, 然與工人運動密切相關, 始自1882年La Seine師範學校發展工會, 1924年法國政府主動公告, 教師工會「全國教育聯盟」正式成立, 全國有九成以上教師參與, 享有完整的協商及罷教權(湯維玲等,2003:169-170)。台灣教師與學校的法律關係, 則一直是妾身未明(或名不符實), 教師與學校間的聘僱契約, 基本上應非公務員關係, 理論上並非公務人員任用法、考試法、退休法、俸給法、考績法、懲戒法的規範客體, 卻仍幾乎接受行政機關公務員法令的限制(吳瓊如,1997:93-94)。伊藤和衛探討日本戰後教師角色的轉變, 將教師圖像分成「聖職教師」、「勞動者教師」及「專門職教師」(伊藤和衛,1983:283), 見表1。1990年代教育氛圍漣幭雂U, 台灣有73%教師贊成組織工會(傅瑜雯,1992:160-173), 教師的自我角色扮演, 漸已從將教育視為神聖之志業, 轉變為以勞動力換取對價(薪資)而維持生活之人, 即以學校為工作場所, 依專業知識、專業倫理而自治自律的勞動者, 即台灣的教師圖像, 已從「聖職教師」向「專門職教師」甚至「勞動者教師」傾斜。
二、教師與學校的法律關係
前者, 由於小學教師多為縣政府派任, 派任教師為廣義的公務員, 公務員則係由於國家之特別選任, 乃以忠誠服務為準則, 與國家或地方自治團體, 發生「特別權力關係」(Das besondere Gewaltverhaltnis), 故與民法上負定量勞務之僱傭關係不同(公務人員任用法第4條參照), 派任制由政府發給派令, 屬公法上行為。中學(及以上)教師由校長聘任, 聘任教師則非屬公務員, 係學校(政府)與教師締結契約, 屬公法上聘僱契約關係, 1992年司法院釋憲文指: 「聘任之教師應不屬於公務員服務法第24條所稱之公務員。」(司法院釋字第308號文參照), 其權利義務亦與公務員有別, 而勞務範圍則視其聘約內容。1997年教育人員任用條例修訂, 為強調教師的專業自主性, 各級學校教師率皆改為聘任(第26條)(丁志權,1996:7)。教師改為聘任制後, 其與學校間並無行政隸屬關係, 教育部以台(80)人字第31127號函表示: 「中等學校校長與教師之間無上下隸屬關係。」, 亦肯認此項見解, 則除基於法律的強制規定, 教師在學校內的勤務範圍, 自得回歸聘約所合意的內容, 並教育主管行政機關的監督, 而不得溢出為不定量的工作, 始符司法院釋憲文所指: 「公立學校聘任之教師係基於聘約關係, 擔任教學研究工作, 與文武職公務員執行法令所定職務, 服從長官監督之情形有所不同」(司法院釋字第308號文參照)。亦即, 教師既由派任改為聘任, 則在教師日常作息上, 當課以最低密度的管理, 且應遵守憲法第23條的比例原則, 不得逾越必要程度。亦即, 教師與學校所訂聘僱契約, 既屬公法上的定型化契約, 但行政主體受依法行政原則之拘束, 簽訂契約恒以法規為依據, 或逕以法規之規定, 作為契約內容之一部, 難免形成不對等的協商地位, 使人民負擔不對等的給付義務。司法院釋憲文在陽明醫學院公費生服務期限一案中, 即指出「就此種契約而言, 人民僅有簽訂與否之自由, 並無對其內容與行政主體協商修改之餘地, 故其契約內容首重公平合理, 不得使人民負不相當之對待給付義務」(司法院釋字第348號文楊建華、吳庚大法官協同意見書)。
法理上而言, 契約自由為私法自治的核心價值(王澤鑑,2003:79), 然而, 行政契約為法律行為, 雖出於當事人自由意願, 亦不得以此阻卻違法, 以公法遁入私法, 羅馬法諺云: 「私人約定不能變更公法規定」(ius publicam privatorum pacia mutari nequit), 即便出於當事人間的合意, 亦不能違反法律的強制或禁止規定, 其已作成聘約的違法條款, 亦將無效(吳庚,2000:391-392)。美國教師勞資協商事項因州而異, 但大致擁有薪水、工作時數、班級學生數、行事曆、教師評等、裁員、聘期的協商權(McCarthy、Cambron-McCabe & Thomas;2004:447-451), 美國教育協會(National Education Association)統計指出, 美國約有70%州的法律, 訂有學校與教師協商的互信機制, 將近一半的州未禁止教師得"在適當狀況下"罷工(LaMorte,2002:259)。而台灣依1995年教師法規定, 聘任契約必須由各級教師會「與各級機關協議教師聘約及聘約準則」(第27條第2款), 為規避教師法的明文規定, 多數學校違法單方製作聘約, 內容有意忽略工作條件、工作薪酬、工作內容、違約罰則、聘約修改、爭議處理及訴訟管轄法院等項目, 甚至教師法通過十年來, 已成立教師會的學校僅有1/3(33%), 而雲林縣由於校長的抵制, 迄今尚無教師會組織(陳仲青,中國時報:20040928), 全台22萬教師超過1/2迄未入會, 造成教育主管機關蔑視教師會(侯志翔,2002:115)。實務上, 教師的工作繁蕪冗雜, 契約(聘書)顯不平等, 特別是中、小學教師, 被迫兼任各項行政庶務, 雖是受雇支薪身分, 無從協商對抗雇主, 一切唯校長意志是從, 在特別權力關係以外, 創設新的「法治國家之黑森林」(行政法院89年度判字第1976號文參照), 而與教師聘任的立法意旨有違, 況仍可能隨時被惡意解聘。
三、教師解聘的訴訟管轄
依1945年司法院解釋, 公立學校聘請教職員係屬私法契約關係, 學校當局之解聘並非行政處分, 如在約定期限屆滿前無正當事由而解聘者, 該教職員自得提起民事訴訟以資救濟, 不得提起訴願(34年院解字第2928號、釋字第308號解釋、44年判字第28號判例、46年裁字第27號判例、51年裁字第49號判例、57年判字第 127號判例、60年判字第290號判例、62年裁字第233號判例等參照)。準此, 教師解聘既屬私法關係, 其訴訟管轄依民事程序為之(李建良,2002:144)。1995年教師法明訂「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施, 認為違法或不當, 致損其權益者, 得向各級教師申訴評議委員會(申評會)提出申訴」(第29條), 相當於人民尋求行政訴訟的訴願前置步驟, 學校既為依公法授與行使公權力之機構, 解聘固為學校單方行政處分, 且為教師法所明文規範, 則毋論公、私立學校教師, 解聘爰為行政法院的管轄客體。1997年 汪國樑vs.台北市富安國小(86年度判字第2915號), 洪安泰vs.高雄市大義國中(86年度判字第3301號), 即連林騰鷂起訴東海大學社會科學院院長遴選一案(88年度判字第545號), 行政法院概予受理, 並作出實體判決。然則, 行政法院見解並未無歧, 1998年教師龐俠vs.雲林縣私立淵明中學(87年度裁字第36號), 即遭管轄不符, 程序駁回。1997年教育人員任用條例修訂, 學校教師率皆改為聘任(第26條), 1999年行政程序法公布實施, 行政契約明確取得法源, 論者雖仍有不同岐見(洪家殷,1997:107), 乃漸接受教師與學校間的法律關係, 屬於行政主體與人民間的垂直性行政契約, 教師解聘應為公法關係(最高行政法院88年判字第4155號判決文), 最高行政法院亦指出: 「查公立學校與教師聘約關係, 由於適用法規如教育人員任用條例等多具有強制性、公益性及公法性, 且契約標的內容乃為實現國家教育高權之任務, 故學界通說向來係以行政契約之公法關係定其屬性」(91年判字第2282號判決文)。綜括而言, 毋論公、私立學校教師的解聘、停聘或不續聘, 應符合教師法第14條規定之構成要件, 並非一方得自由選擇, 亦非雙方意思表示所能決定, 顯係一種單方高權強制規定, 故解聘之爭議應係公法事件無訛(楊安城,2002:29-32)。
四、結論
學校與教師雖是契約聘僱關係, 但學校居於優勢的權力支配地位, 常任意侵犯教師的基本權益 並未因教師等法通過, 而獲有任何更具體的保障。雖然各級教師聘任權責在教評會, 各校教評會常祇是校長的橡皮圖章, 校長敢於違法解聘教師, 除了對教師聘任契約認識不清外, 即便是出自個人好惡, 由於沒有刑事責任, 不受公務員懲戒處分, 不負侵權賠償, 甚至在監察院糾正後, 依然不動如山。多數教師無知於法律救濟, 除可歸責於己因者外, 或屈辱求去, 敢怒不敢言, 真正敢於對抗學校當局者幾希? 而「訟終則兇」的傳統習性, 教師礙於傳統聖職角色, 解聘對教師如犯罪般難以啟齒, 遑論起訴。法律雖保障教師工作權, 卻「徒法不足以自行」, 傳統特別權力關係的束縛, 教育主管機關枉法而治, 學校行政主管無知於法治, 教師漠視自身法定權益等(郭坤陽,2001:70), 造成教師被非法解聘者, 不乏其例, 即便敢於爭訟, 獲得勝訴者, 亦飽受羞辱, 對教學生涯但求茍存, 更多教師是在校方威嚇下, 為顧全顏面, 「自願」辭職獲准, 教師的工作權無從確保, 此則終非國家教育之福。誠然, 工作權本是憲法賦予人民的基本權, 其剥奪自應受較嚴格的法律規範, 特別是對校園內的教師而言, 教師職責在傳播其所確信的知識, 陶冶啟迪學生的判斷力, 以形成其客觀的知識基礎, 其目標概為國家社會培養人材, 性質與社會公益密切相關, 為求教師發揮專業自主性, 不受學校不正當的剝削對待, 則毋論公、私立學校, 教師應有的工作權益, 自應受到高密度的保障, 教師所受到的職場規範, 亦應儘量求其合理寬容, 俾使教師得專心於教學研究。則此, 才是國家保護教師的真意, 亦才是教師教學之專業保障所在。
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