詢問台東縣教育處值日要點釋疑

您的諮詢主題:教育處行政規則是否有違反現行法規
您的諮詢內容:台東縣教育處92年所頒布的『臺東縣高級中等以下學校暨幼稚園教職員值日要點』，經查『教師法』、『教師請假規』以及『公立中小學未兼任行政職務教師寒暑假期間返校活動事項及日數實施原則』中並無教師擔任值日工作之規定，而現況卻是未兼任行政職務教師仍被部分學校以行政裁量權理由要求寒暑假擔任值日工作，實不合理。況且前述值日要點，似乎與下列法規有牴觸之嫌
教師法第十七條第七款
教師請假規則第十二條
行政程序法第158條
行政程序法第174-1條
行政程序法第六條
司法院大法官會議308號解釋
懇請回答關於『臺東縣高級中等以下學校暨幼稚園教職員值日要點』的疑問，謝謝！
-------------以下為縣府回覆之內容-------------
回覆單位:教育處
你好，有關台端所詢問題，經查教師請假規則第12條，公立中小學未兼任行政職務教師於學生寒暑假期間，除返校服務、研究與進修等活動及配合災害防救所需之日外，得不必到校。其中"返校服務"視各校實際需求，包含校內值日等工作，合先敘明。
再查臺東縣立各級學校教師出勤差假管理要點第11點，未兼行政職務之教師於寒暑假期間返校服務、研習與進修等活動，以二至七日為原則。
綜上，未兼行政職務之教師於寒暑假期間返校服務總日數於七日內，皆符合規定。

返校服務竟包含校內值日，真不知道跟教學有何關聯，不過理由隨人掰，若真要硬碰硬，只要以監督學生打掃或來校備課等理由，為人師表者也是無從拒絕的，教師們團結起來吧！你們的身份究竟何者？至今仍妾身未明，連這基本的自身權利都能讓它繼續沉睡，真是將儒家精神『仁』、『恕』發揚光大了。

公立學校教師18趴的真相

一、可領18％的條件：



實際上，公教人員退撫制度幾經沿革，軍、公、教分別在86年1月1日、84年7月1日、85年2 月1日加入「退撫基金」後，有關退休金的提撥以由政府支付，改為退撫基金給付，而且新制也明訂實施後年資核給的退休金及養老給付均不得再辦理18％優存，也就是，民國85年2月1日後擔任教職者，根本與所謂的18％完全無關。



二、退休金可以存18％的條件


目前公教人員的退休金除了有舊制年資（政府給付）、新制年資（退撫基金給付）的退休金外， 尚可依公保投保年資領取「公保養老一次性給付」，其中，退休金部分必須選擇一次給付，方可將舊年資之退休金轉存18％優利，惟由於絕大多數退休軍公教人員 均辦理月退，因而，此一部份的退休金根本不適用18％優存。此外，在「公保養老一次性給付」部分，也僅有舊年資部分方可辦理優惠存款，可知，所謂「退休金 18%」云云，其實係「公保養老給付」舊年資部分轉存18%之簡稱，選擇月退者，無論退撫舊制年資多長，其新舊年資之退休金均不得適用優惠存款。

教師權益知多少（一）轉貼自「教育最前線」

教師與學校法律關係及爭議之訴訟管轄/許禎元
教育部/人文及社會學科教學通訊

一、前言

暸解教師與學校的法律關係, 有助於判斷當事人的從屬地位, 從而決定有關的工作條件、薪酬、罰則性質與訴訟管轄, 並在必要尋求訴訟救濟時, 有資為抗辯的正當程序。事實上, 教師在各國的法定地位不同, 其所享有的法律地位也不盡類似, 以公立性質者而言, 美國教師是公務僱員, 德國教師是邦公務員, 日本教師是特殊教育公務員(薛化元,1997:212-214), 惟皆具有勞動者之性質, 得一定範圍內組織工會, 享有組織協商權甚或罷工權, 以維護並改善教師之勤務條件。法國教師雖是公務員, 然與工人運動密切相關, 始自1882年La Seine師範學校發展工會, 1924年法國政府主動公告, 教師工會「全國教育聯盟」正式成立, 全國有九成以上教師參與, 享有完整的協商及罷教權(湯維玲等,2003:169-170)。台灣教師與學校的法律關係, 則一直是妾身未明(或名不符實), 教師與學校間的聘僱契約, 基本上應非公務員關係, 理論上並非公務人員任用法、考試法、退休法、俸給法、考績法、懲戒法的規範客體, 卻仍幾乎接受行政機關公務員法令的限制(吳瓊如,1997:93-94)。伊藤和衛探討日本戰後教師角色的轉變, 將教師圖像分成「聖職教師」、「勞動者教師」及「專門職教師」(伊藤和衛,1983:283), 見表1。1990年代教育氛圍漣幭雂U, 台灣有73%教師贊成組織工會(傅瑜雯,1992:160-173), 教師的自我角色扮演, 漸已從將教育視為神聖之志業, 轉變為以勞動力換取對價(薪資)而維持生活之人, 即以學校為工作場所, 依專業知識、專業倫理而自治自律的勞動者, 即台灣的教師圖像, 已從「聖職教師」向「專門職教師」甚至「勞動者教師」傾斜。

二、教師與學校的法律關係

前者, 由於小學教師多為縣政府派任, 派任教師為廣義的公務員, 公務員則係由於國家之特別選任, 乃以忠誠服務為準則, 與國家或地方自治團體, 發生「特別權力關係」(Das besondere Gewaltverhaltnis), 故與民法上負定量勞務之僱傭關係不同(公務人員任用法第4條參照), 派任制由政府發給派令, 屬公法上行為。中學(及以上)教師由校長聘任, 聘任教師則非屬公務員, 係學校(政府)與教師締結契約, 屬公法上聘僱契約關係, 1992年司法院釋憲文指: 「聘任之教師應不屬於公務員服務法第24條所稱之公務員。」(司法院釋字第308號文參照), 其權利義務亦與公務員有別, 而勞務範圍則視其聘約內容。1997年教育人員任用條例修訂, 為強調教師的專業自主性, 各級學校教師率皆改為聘任(第26條)(丁志權,1996:7)。教師改為聘任制後, 其與學校間並無行政隸屬關係, 教育部以台(80)人字第31127號函表示: 「中等學校校長與教師之間無上下隸屬關係。」, 亦肯認此項見解, 則除基於法律的強制規定, 教師在學校內的勤務範圍, 自得回歸聘約所合意的內容, 並教育主管行政機關的監督, 而不得溢出為不定量的工作, 始符司法院釋憲文所指: 「公立學校聘任之教師係基於聘約關係, 擔任教學研究工作, 與文武職公務員執行法令所定職務, 服從長官監督之情形有所不同」(司法院釋字第308號文參照)。亦即, 教師既由派任改為聘任, 則在教師日常作息上, 當課以最低密度的管理, 且應遵守憲法第23條的比例原則, 不得逾越必要程度。亦即, 教師與學校所訂聘僱契約, 既屬公法上的定型化契約, 但行政主體受依法行政原則之拘束, 簽訂契約恒以法規為依據, 或逕以法規之規定, 作為契約內容之一部, 難免形成不對等的協商地位, 使人民負擔不對等的給付義務。司法院釋憲文在陽明醫學院公費生服務期限一案中, 即指出「就此種契約而言, 人民僅有簽訂與否之自由, 並無對其內容與行政主體協商修改之餘地, 故其契約內容首重公平合理, 不得使人民負不相當之對待給付義務」(司法院釋字第348號文楊建華、吳庚大法官協同意見書)。

法理上而言, 契約自由為私法自治的核心價值(王澤鑑,2003:79), 然而, 行政契約為法律行為, 雖出於當事人自由意願, 亦不得以此阻卻違法, 以公法遁入私法, 羅馬法諺云: 「私人約定不能變更公法規定」(ius publicam privatorum pacia mutari nequit), 即便出於當事人間的合意, 亦不能違反法律的強制或禁止規定, 其已作成聘約的違法條款, 亦將無效(吳庚,2000:391-392)。美國教師勞資協商事項因州而異, 但大致擁有薪水、工作時數、班級學生數、行事曆、教師評等、裁員、聘期的協商權(McCarthy、Cambron-McCabe & Thomas;2004:447-451), 美國教育協會(National Education Association)統計指出, 美國約有70%州的法律, 訂有學校與教師協商的互信機制, 將近一半的州未禁止教師得"在適當狀況下"罷工(LaMorte,2002:259)。而台灣依1995年教師法規定, 聘任契約必須由各級教師會「與各級機關協議教師聘約及聘約準則」(第27條第2款), 為規避教師法的明文規定, 多數學校違法單方製作聘約, 內容有意忽略工作條件、工作薪酬、工作內容、違約罰則、聘約修改、爭議處理及訴訟管轄法院等項目, 甚至教師法通過十年來, 已成立教師會的學校僅有1/3(33%), 而雲林縣由於校長的抵制, 迄今尚無教師會組織(陳仲青,中國時報:20040928), 全台22萬教師超過1/2迄未入會, 造成教育主管機關蔑視教師會(侯志翔,2002:115)。實務上, 教師的工作繁蕪冗雜, 契約(聘書)顯不平等, 特別是中、小學教師, 被迫兼任各項行政庶務, 雖是受雇支薪身分, 無從協商對抗雇主, 一切唯校長意志是從, 在特別權力關係以外, 創設新的「法治國家之黑森林」(行政法院89年度判字第1976號文參照), 而與教師聘任的立法意旨有違, 況仍可能隨時被惡意解聘。

三、教師解聘的訴訟管轄

依1945年司法院解釋, 公立學校聘請教職員係屬私法契約關係, 學校當局之解聘並非行政處分, 如在約定期限屆滿前無正當事由而解聘者, 該教職員自得提起民事訴訟以資救濟, 不得提起訴願(34年院解字第2928號、釋字第308號解釋、44年判字第28號判例、46年裁字第27號判例、51年裁字第49號判例、57年判字第 127號判例、60年判字第290號判例、62年裁字第233號判例等參照)。準此, 教師解聘既屬私法關係, 其訴訟管轄依民事程序為之(李建良,2002:144)。1995年教師法明訂「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施, 認為違法或不當, 致損其權益者, 得向各級教師申訴評議委員會(申評會)提出申訴」(第29條), 相當於人民尋求行政訴訟的訴願前置步驟, 學校既為依公法授與行使公權力之機構, 解聘固為學校單方行政處分, 且為教師法所明文規範, 則毋論公、私立學校教師, 解聘爰為行政法院的管轄客體。1997年 汪國樑vs.台北市富安國小(86年度判字第2915號), 洪安泰vs.高雄市大義國中(86年度判字第3301號), 即連林騰鷂起訴東海大學社會科學院院長遴選一案(88年度判字第545號), 行政法院概予受理, 並作出實體判決。然則, 行政法院見解並未無歧, 1998年教師龐俠vs.雲林縣私立淵明中學(87年度裁字第36號), 即遭管轄不符, 程序駁回。1997年教育人員任用條例修訂, 學校教師率皆改為聘任(第26條), 1999年行政程序法公布實施, 行政契約明確取得法源, 論者雖仍有不同岐見(洪家殷,1997:107), 乃漸接受教師與學校間的法律關係, 屬於行政主體與人民間的垂直性行政契約, 教師解聘應為公法關係(最高行政法院88年判字第4155號判決文), 最高行政法院亦指出: 「查公立學校與教師聘約關係, 由於適用法規如教育人員任用條例等多具有強制性、公益性及公法性, 且契約標的內容乃為實現國家教育高權之任務, 故學界通說向來係以行政契約之公法關係定其屬性」(91年判字第2282號判決文)。綜括而言, 毋論公、私立學校教師的解聘、停聘或不續聘, 應符合教師法第14條規定之構成要件, 並非一方得自由選擇, 亦非雙方意思表示所能決定, 顯係一種單方高權強制規定, 故解聘之爭議應係公法事件無訛(楊安城,2002:29-32)。

四、結論

學校與教師雖是契約聘僱關係, 但學校居於優勢的權力支配地位, 常任意侵犯教師的基本權益 並未因教師等法通過, 而獲有任何更具體的保障。雖然各級教師聘任權責在教評會, 各校教評會常祇是校長的橡皮圖章, 校長敢於違法解聘教師, 除了對教師聘任契約認識不清外, 即便是出自個人好惡, 由於沒有刑事責任, 不受公務員懲戒處分, 不負侵權賠償, 甚至在監察院糾正後, 依然不動如山。多數教師無知於法律救濟, 除可歸責於己因者外, 或屈辱求去, 敢怒不敢言, 真正敢於對抗學校當局者幾希? 而「訟終則兇」的傳統習性, 教師礙於傳統聖職角色, 解聘對教師如犯罪般難以啟齒, 遑論起訴。法律雖保障教師工作權, 卻「徒法不足以自行」, 傳統特別權力關係的束縛, 教育主管機關枉法而治, 學校行政主管無知於法治, 教師漠視自身法定權益等(郭坤陽,2001:70), 造成教師被非法解聘者, 不乏其例, 即便敢於爭訟, 獲得勝訴者, 亦飽受羞辱, 對教學生涯但求茍存, 更多教師是在校方威嚇下, 為顧全顏面, 「自願」辭職獲准, 教師的工作權無從確保, 此則終非國家教育之福。誠然, 工作權本是憲法賦予人民的基本權, 其剥奪自應受較嚴格的法律規範, 特別是對校園內的教師而言, 教師職責在傳播其所確信的知識, 陶冶啟迪學生的判斷力, 以形成其客觀的知識基礎, 其目標概為國家社會培養人材, 性質與社會公益密切相關, 為求教師發揮專業自主性, 不受學校不正當的剝削對待, 則毋論公、私立學校, 教師應有的工作權益, 自應受到高密度的保障, 教師所受到的職場規範, 亦應儘量求其合理寬容, 俾使教師得專心於教學研究。則此, 才是國家保護教師的真意, 亦才是教師教學之專業保障所在。

教師權益知多少（三）轉貼自「教育最前線」

「中、小學教師兼行政工作與適法性」/許禎元
國教輔導雜誌社

一、前言

以迄2004年十年教改期間, 中、小學教師業務負荷急遽增加, 不僅要應付朝令夕改的教改政策, 繁複的作業評鑑, 撰寫教學綱要, 製作教材教法, 假日各地研習, 寒暑假返校備課等, 讓中、小學教師疲憊不堪, 且學齡兒童逐年減少, 超額教師問題浮現, 縣(市)政府枉顧法令, 教師無法屆齡退休, 年度考績設限, 而政府有意恢復課稅, 教師權益不增反減, 政治操作醜化教師, 謠言教師月領七萬, 優惠利率18%, 拖垮國家財政, 教育部長黃榮村更怒斥教師「吃相難看」。此外, 學生管教不易, 學校袖手旁觀, 家長拒絕配合, 不乏提出訴訟, 中、小學教師動輒得咎, 益增教師的挫折焦慮。2004年, 台北市教師會抽樣調查全市55所國中的575位老師, 在回收的486份有效問卷中, 發現有逾半(51%)老師患有憂鬱傾向, 對教學極易造成不良影響(鄭朝陽,聯合報:20040602)。更且, 教師在教學本務以外, 由於縣(市)政府財政困窘, 中、小教師除了日常教學及批改作業外, 還要兼任班級導師及午餐指導, 每日除須超時工作、課後輔導、假日輪值, 尚有無酬公差、代課自理、請假自費等, 另有被迫擔任的行政業務, 包括: 人事、文書、收發、主計、會計、出納、圖書館、合作社、…等, 經年扮演著教書、職員、褓姆、心理輔導、交通導護、收費員、警衛、清潔工、選務人員、政令宣導的勞務角色, 教師被迫三頭六臂(楊欣怡,中時晚報:20030723), 特別是小型學校的基層教師, 由於勞役不均, 一人兼辦二、三項行政勞務, 工作量倍於大型學校的同僚, 而學校幹事、職工或兼任行政主管者, 既得享公務人員休假, 減免教學課程6-14節, 並得依法免課所得稅, 卻不需輪值導護工作。中、小學教師兼任行政勞務, 勢必犧牲專業教學, 久而久之, 甚至以行政庶務為本職, 而以教學帶班為副業, 嚴重戕害剝奪學生受教權。

中小學校兼任各項行政工作, 由來已久, 其主要原因如下述:

二、特別權力關係的迷思

特別權力關係理論首創於Paul Labrand及Otto Mayer, 但可追溯至中古時期領主與家臣之關係, 1876年德國初實行法治國家原則時, 為維持公務員對國君之忠誠關係而創設, 用以涵蓋公法上的勤務關係, 例如公務員(軍人)與國家關係; 公營造物利用關係, 例如學生與學校、人犯與監獄關係。特別權力關係理論以權力(強制性)及志願(任意性)為特徵, 具有下列五項內涵(吳庚,2000:208):

1)相對人地位不對等: 相對人不適用法律保留原則, 且無法律救濟途徑。
2)相對人義務不確定: 為達行政上的目標, 行政主體(或營造物)在法律無特別規定時, 亦得以行政規則限制相對人權利, 或逕行課以義務, 因此相對人義務不確定。
3)容許特別規則存在: 行政主體(或營造物)得基於自己權力, 制定行政規則或營造物規則, 以限制相對人自由權利。
4)容許懲戒權存在: 行政主體(或營造物)對於違反行政義務的相對人, 得予以懲戒。
5)相對人不得爭訟: 行政主體(或營造物)所為內部措施, 概定位為對內行政規則, 而非對外之行政處分, 故排除適用一般權利保護, 不得提起行政救濟。

特別權力關係忽略法治, 缺乏權利救濟管道, 在二次戰後已漸被揚棄, 卻被我國奉為圭臬, 且更肆意擴大適用, 深植人心, 特別是在軍隊與校園內, 直至1984年司法院釋憲文指出: 「公務人員依法辦理退休請領退休金, 乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利, 應受保障。」(司法院釋字第一八七號文參照), 使特別權力關係理論鬆動。1995年, 對學生所為退學或類此之處分行為, 足以改變其學生身分, 並損及其受教育之機會, 當事人得依法提起訴願或行政訴訟(司法院釋字第三八二號文參照), 此一解釋, 宣告否定學生於學校關係中, 當然即受特別權力關係之約束。1997年, 對軍人遭核退而影響其身分者, 司法院釋憲文更認為: 「人民之權利或法律上利益遭受損害, 不得僅因身分或職業關係, 即限制其依法律所定程序提起訴願或訴訟。」(司法院釋字第四三○號文參照)。2001年最高行政法院據以裁定: 「特別權力關係理論, 不合時宜, 已是不爭之定論」(最高行政法院90年度裁字第222號)。2002年在世新大學V.S黃彬誠一案中, 最高行政法院雖裁判大學基於自治範圍, 有權對學生二一退學, 作出實體駁回的判決, 惟在程序上亦肯認學生的訴訟權能, 併敘明大學「自治權之行使, 不得與法律之規定相違背」(最高行政法院91年度判字第467號文參照)。

三、校長濫權而行

就資格的甄選而言, 中、小學校長必備條件相當, 依據教育人員任用條例規定, 資格包括: 師範院校畢業、教育學分、教師資歷及行政歷練(第四條、第五條), 依同法第二十三條、二十四條規定, 由縣(或報請省府)遴聘派充, 1999年依教改校園民主化的主張, 在「後法優於前法」原則下(教育部88年台人(一)字第88018825號函), 中、小學校長改為「由縣(市)政府組織遴選委員會, 就公開甄選儲訓之合格人員、任期屆滿之現職校長或曾任校長人員中, 遴選後聘任之。」(第九條三款), 本法提案修正的顏錦福委員認為: 「以往校長由行政機關派任, 產生許多政治校長」(立法院公報第八十五卷第四十五期參照), 嗣後, 中、小校長必須踐行遴選程序, 由派任改為聘任, 並建立任期制。同法亦明定「國民小學與國民中學設校務會議, 議決校務重大事項, 由校長召集主持。」(第十條), 校務會議為校內決策機關, 提案修正的李慶華委員認為: 「主要目的在加強校園民主化」(立法院公報第八十五卷第五十一期參照), 並避免權力集於校長一人。

雖然在1999年國民教育法修訂後, 中、小學校長已改派任為聘任, 其在校園中的權力定位, 也由「一校首長」改為「綜理校務」(第九條), 提案修正的蘇貞昌委員對此指出: 「國中小校長, 好的令人敬佩, 壞的可惡透頂」(立法院公報第八十五卷第四十五期參照), 是以, 除了各處室職員的遴用, 並向上級核備外(第十條), 校長實已類同於秘書處執行長, 為校內具備聲望的首席教師, 為會議中無聲的中立主席, 並在任期屆滿得回任教師。然則, 縣自治機關並未放棄人事權, 萬年校長情形仍然充斥, 政治校長依舊活躍。依行政程序法規定, 學校概為縣政府的營造物, 地位並非具「行政主體表示意思」的行政機關(第二條), 自無訂定法規命令的權能(第五十條), 校長迄未認清角色定位, 肆意乖張擴權, 蔑視教師尊嚴, 功往上推, 過往下諉, 法規命令與行政規則之不辨, 卻滿口高談「行政裁量」, 不乏成例。1999年, 台中縣頭家國小徵聘30名教師, 校長在學校張貼公告, 註明教師服務規章包括: 必須輪流擔任導護; 必須站著授課; 暑假必須犧牲假期, 每天上班(http://www.tjes.tcc.edu.tw/)。2000年台北縣政府留言板中, 教師控訴秀朗國小校長, 要求全校教師假日到校油漆教室(縣民開講第1739號), 2001年高雄梓官國中校長禁止教師著短褲, 引發濫權的抗議, 台北縣樂利國小升旗時, 科任教師要站在指定圓圈內接受點名, 值週導護遲到被罰寫悔過書, 校務會議不符校長之意, 被要求「重寫」(http://tpctc.tpc.edu.tw/)。曾任職台北縣實踐國小教師十年, 現為台北地院法官的林孟皇則指出: 「在縣府法令規章的要求下, 校長享有極大的行政裁量權, 使得原應支援教學活動的行政系統, 成為宰制教學部門的威權體制, 侵害教師專業自主權的最大敵手」(林孟皇,中國時報:20010906)。實務上, 在中、小學的校園內, 校長仍代表著縣政府, 擁有校內預算分配權, 並操控著校內教評會、申評會及考績會, 校長大權一人獨攬。

四、教師地位不明

教師在各國的法定地位不同, 美國的教師是公務僱員, 德國教師是邦公務員, 日本教師是國家(或地方)公務員, 而在台灣724所國中、2528所小學計15萬教師中, 其與學校間的法律關係, 則一直是妾身未明(或名不符實)。前者, 由於小學教師多為縣政府統籌派任, 依1945年司法院解釋文: 「委任之公立小學教職員及縣市立圖書館館長、受有俸給者, 均為公務員服務法上之公務員」(院解字第2986號文)。而國中教師則由校長聘任, 依1991年教育部台(80)人字第31127號函: 「中等學校校長與教師之間無上下隸屬關係。」可知, 派任制由政府發給派令, 屬公法上行為, 派任教師為廣義的公務員, 公務員則係由於國家之特別選任, 乃以忠誠服務為準則, 與國家或地方自治團體, 發生特別權力關係, 故與民法上負定量勞務之僱傭關係不同(公務員任用法第四條參照)。聘任教師則非屬公務員, 係學校(政府)與教師締結契約, 屬公法上契約。1992年司法院釋憲文指: 「故聘任之教師應不屬於公務員服務法第二十四條所稱之公務員。」(司法院釋字第四三○號文參照), 其權利義務亦與公務員有別, 而其勞務範圍則視之聘約內容。

1997年教育人員任用條例修訂, 為強調教師的專業自主性, 各級學校教師率皆改為聘任, 並需踐行公開、公平及公正的甄選程序, 經校內教師評審委員會通過後聘任(第二十六條)。中、小學教師改為聘任制後, 其與學校間並無行政隸屬關係, 除非基於法律的強制規定, 教師在學校內的執勤範圍, 自得回歸聘約所合意的內容, 並受法律的除外限制, 及教育主管行政機關的監督, 且不得溢出為不定量的工作, 始符司法院釋憲文所指: 「公立學校聘任之教師係基於聘約關係, 擔任教學研究工作, 與文武職公務員執行法令所定職務, 服從長官監督之情形有所不同」(司法院釋字第四三○號文參照)。亦即, 教師既由派任改為聘任, 並強調其專業自主性, 則在教師日常作息的管理上, 當訴以最低密度的合理限制, 且應遵守憲法第二十三條的比例原則, 不得逾越必要程度。然則, 在現行中、小學實務上, 教學不僅上班簽到, 課以各類繁蕪冗雜工作, 並需絕對服從校長的命令, 幾無任何專業自主可言, 在特別權力關係以外, 創設新的「法治國家之黑森林」(行政法院89年度判字第1976號文參照), 而與教師聘任的立法意旨有違。

五、結論

迄今為止, 中、小學教師仍須趕早拼晚, 兼負交通導護等行政工作, 而行政工作是否併計上課時數, 能否支領超時工作費, 相關支領標準與經費來源等, 都尚待教育部解釋。少數學校如台中縣文雅國小, 經校務會議議決廢除「導護輪值辦法」, 教師值勤導護與否將不列入管考, 潭秀國中則實施專兼職行政人員擔任校外導護工作, 教師以維持校內秩序為主, 成為全縣首例, 但縣教育局擔心其他學校跟進, 引發滾雪球效應, 已函文要求解釋。台北市龍安國小和博愛國小則有規模龐大的導護志工團, 包括在交通大隊受訓過的義交人員, 可依法舉發違規情形, 並協助教師專責校內的安全, 光復國小及敦化國小則是由家長出錢, 請保全維護學生上下學的安全, 然種種畢竟係屬個案。中、小學教師2/3為女性, 兼任交通導護等行政工作, 本非所務, 沒有警察權, 不具交通專業, 且又危險性極高, 徒為節省曲曲小費, 乃至以馬當驢, 終使中、小學教師疲於奔命, 實令人扼腕。

教師權益知多少（二）轉貼文

從行政程序法探討教師解聘程序/許禎元
師說, 2005年2月, 第184期, 頁7-12。

一、前言

我國行政實務向著重行政目標, 不僅缺乏程序正當的概念, 對法的價值思想亦不甚重視, 1999年總統(88)華總一義字第8800027120號令公布全文175條的行政程序法, 成為規範行政機關行政作為(行政處分、法規命令、行政契約、行政計畫、行政指導)以及程序作為(資訊公開、聽證程序、送達程序)的基本法制。由於憲法條文迄無正當程序之規範, 因此行政程序法被認為是對行政機關具「準憲法性格的法律」(quasi-constitutional law), 在行政機關進行相關行政作為時, 必須普偏性謹守的行為法。就學校而言, 公立學校固係各級政府依法令設置實施教育之機構, 具有機關之地位, 私立學校則係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用, 係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構, 於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位」(司法院釋字第382號文參照), 則毋論公、私立學校, 於行使公法上教育主體行為時, 當亦受行政程序法之拘束, 概無疑義, 特別是剥奪教師憲法上所保障之工作權。行政程序法雖排除「學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序。」(第3條)的適用, 然而, 此所謂為達成教育目的之內部程序, 係指學生的「課業指導、成績評量及維持紀律之合理範圍」(吳庚,2001:518)。

依教師法(中學及以下)及大學法(專科及以上)規定, 教師聘期分初聘、續聘及長聘, 聘期由教評會議決, 教師非有重大違法失職之情事, 並經教評會之裁決, 不得解聘(含停聘及不續聘)。實務上, 則不乏學校訂立違法條款, 課予教師不平等的勤務內容, 諸如; 招生以換取聘書(喻文玟,聯合報,20040807), 接任行政工作, 薪水八折等, 不一而足, 佛光山「普門中學教師服務規約」要求教師「應認同創辦人星雲大師的理念, 並響應佛光山的各項重要活動」(第1條), 離職者並應「依違約規定賠償本俸及研究費三個月」(第15條), 「大同大學教職員值星勤務辦法」要求全校教師於非假日及夜間輪流值星, 「巡視各大樓各層、校園死角, 注意門窗、水電、瓦斯、學生活動之安全。」(第6條)。「慈濟大學教師服務辦法 」要求教師有「辦理學校委辦事項及出席各項與職務有關會議之義務, 並應遵守政治立場中立, 及上班時間穿著制服之規定」(第3條)。學校雖然未必訴諸真實行動, 訴諸法庭亦未必勝訴, 然對教師仍有一定「教示性」的嚇阻氛圍。

實體上, 依教師法第14條規定, 教師必須觸犯教師法所明列的八出條件, 才可能遭到解聘, 包括;
1)受有期徒刑一年以上判決確定, 未獲宣告緩刑者。
2)曾服公務, 因貪污瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案者。
3)依法停止任用, 或受休職處分尚未期滿, 或因案停止職務, 其原因尚未消滅者。
4)褫奪公權尚未復權者。
5)受禁治產之宣告, 尚未撤銷者。
6)行為不檢有損師道, 經有關機關查證屬實者。
7)經合格醫師證明有精神病者。
8)教學不力或不能勝任工作, 有具體事實或違反聘約情節重大者。

其中, 第1至5款及第7款指涉明確, 較乏爭議, 而第6條所稱「行為不檢有損師道」及第8條「教學不力或不能勝任工作」, 係屬由法律授權的行政裁量事項, 同時也是「不確定法律概念」, 極容易招致學校濫權或誤用, 任令行政機關可自由涵攝, 恐與司法院釋憲文「明確性原則」有違, 即「法律固得授權主管機關發布命令為補充規定, 其授權之目的、範圍及內容則應具體明確而後可」(司法院釋字第491號文參照), 特別是侵犯教師憲法所保障的工作權。為防杜於此, 本法規定有違反前項第6及8款情形者, 應經教評會委員2/3以上出席, 及出席委員半數以上之決議通過。雖則如此, 教師係屬專業領域教學, 對前述違反條件的調查, 教評會既無調查權, 亦乏專業調查能力, 實務上恐怕授人以柄, 祇能被動等待, 由有關機關查證後作出裁決, 失去教評會為權責機關的意義。且教學領域各領風騷, 若以多數人形成的多數表決, 去議決並剝奪教師在其領域的專業地位, 不無牴觸司法院釋憲文「由非相關專業人員所組成之委員會除就名額、年資、教學成果等因素予以斟酌外, 不應對申請人專業學術能力以多數決作成決定」(司法院釋字第462號文參照)。實務上, 各校解聘教師的要件樣態多端, 「銘傳大學教師聘任及服務規則」規定, 「道德行為偏差或言行有損校譽者」(第17條)解聘, 「國立交通大學教師評量辦法」規定: 「新聘副教授、助理教授及講師在到任6年內, 皆須通過升等, 否則於第7年起不予續聘」(第3條)。「國立嘉義大學教師聘約」規定, 「新聘教師除教授及副教授外, 必須兼辦行政工作1至2年」(第7條), 否則「依約解聘」(第7條), 皆創設教師法第17條所無的意涵, 並違反行政自我拘束原則(薛文郎,2001:39-40)。

教師解聘的正當程序, 分訂於教師法第3章及大學法第4章, 另外亦受憲法、釋憲文、行政程序法及一般行政法理的拘束, 盍無疑義, 特別是一般行政法理, 不僅是外部規範(合法性), 亦同時是內部裁量(合目的性、適當性)所應遵守的原則, 另教育部依母法授權訂有「教師法施行細則」, 詳述教師解聘、停聘及不續聘的定義與區別(第16條), 及為依法行政與符合正當程序, 於92年5月30日以台人(二)字第0920072456號書函訂頒「處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項」, 相關程序探討如下:

二、受告知權

由於解聘事涉憲法保障權利, 基於程序進行得為司法審查, 而行政訴訟為當事人進行主義(吳庚,2001:564), 為使攻防雙方武器平等, 使相對人得以儘早進行防禦, 行使舉證、對質、反駁和盤問證人, 尋求律師及法律觀點, 從而得到公正聆訊的權利, 受告知權允屬重要。學校解聘教師既係行政處分, 相對人有受告知的權利, 依法之規定, 學校單方解聘教師前, 相對人僅為程序的被動角色, 為正當公平的程序處理, 學校應將此一訊息通知相對人, 使相對人理解校方意圖, 如有意見陳述必要, 或召開有關的聽證會, 並應提供其合理的準備時間, 如若學校有所正式決定, 此一決定應書面通知當事人, 如係干預性質的行政決定, 並應同時告知救濟途徑, 包括救濟方式、管轄機關及時效。以教師的解聘而言, 學校在相關決定作成並通知後, 得依教師法抄錄「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施, 認為違法或不當, 致損其權益者, 得向各級教師申訴評議委員會提出申訴」(第29條), 以為適法(湯德宗,2003:393)。而依同法規定, 教師申訴評議委員會之分級, 專科以上學校分學校及中央兩級, 高級中等以下學校則分縣(市)、省(市)及中央三級(第30條), 該組織準則則適用教育部(88)台參字第88075896號令修正發布「教師申訴評議委員會組織及評議準則」的規定。

須注意者, 教師申訴評議委員會雖屬行政機關內部單位, 但係行政機關適當性自我省查的內部機制, 其決定對該處分機關仍具有拘束力(李惠宗,2002:43), 然部份教師在經學校解聘後, 經申訴或訴訟不予維持後, 學校或怠於通知當事人, 或藉繁瑣的複聘手續予以刁難, 或竟如1999年國立成功大學外文系外籍教師Richard de canio遭學校非法解聘, 案經教育部中央教師申訴評議委員會決定解聘無理由, 促請校方另為適當處分, 並多次去函要求校方應先恢復聘任關係, 補發薪俸, 概為學校藉詞推拒, 復經臺灣臺南地方法院91年度勞訴字第5號民事判決國立成功大學敗訴, 但校方都拒絕辦理復聘, 亦不負任何侵害責任。由於當事人身分較顯特殊, 見諸報端致引發監察院、教育部及美國在台協會、美國人權組織重視。教育主管機關的枉法而治, 學校行政單位的匿法而行, 實令人匪夷所思。2004年7月27日高雄市政府主動以高市府教人字第0930039434號通知所屬學校, 教師解聘或不續聘案件, 經申訴、再申訴評議確定該解聘或不續聘決定應予撤銷時, 教師與原服務學校間之聘任關係仍然存在, 不涉復聘程序問題, 「請各校爾後對於經申訴評議決定不予維持之解聘、不續聘案, 應主動以書面通知教師返校服務」, 應是較符合正當程序, 且尊重教師的人性作法(高雄市政府公報處編印,2004:15)。

三、聽證權

聽證可分單純意見陳述(非正式的聽證)或意見辯論(正式的聽證), 視個案性質嚴重程度而異, 解聘既影響教師的工作權, 茲事體大, 自宜召開正式聽證會, 在公開場合以辯論方式舉行, 既昭公信, 且能服人, 且在眾目睽睽注意下, 免於學校各種可能的濫權。聽證祇是調查程序之一, 自毋須即為現場決定, 但須注意調查結果的提出, 必須「兩造兼聽」(audi alteram partem), 以聽證會呈現的證據, 依論理及經驗法則為裁斷基礎, 如證據明確而再無爭議, 係得以多數人表決之個案, 如; 當事人曠職、缺課證據明確, 或刑事判決確定者, 作為「準司法機構」的教評會, 自得為職權處置。如係有待專業調查之案件, 特別是教師法第14條所列可能解聘教師的「行為不檢有損師道, 經有關機關查證屬實者」(第6款)及「教學不力或不能勝任工作, 有具體事實或違反聘約情節重大者」(第8款), 概有予當事人充分辯明機會之必要, 既使當事人得聘請律師辯護, 提出證據並要求傳喚證人, 獲悉不利證據所在, 並得交叉詢問證人, 則教評會自須視個案狀況, 酌量適法性、必要性及正當性, 記載當事人有關的異議, 形成心證的基礎以為衡斷, 自不能純以多數人意見表決之。

行政程序法既明文訂定, 行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前, 除已依第39條(行政機關基於調查事實及證據之必要, 得以書面通知相關之人陳述意見)規定主動邀約, 或決定舉行聽證會者外, 應給予該處分相對人陳述意見之機會(第102條), 相對人則可選擇參加或拒絕出席(秦夢群,1996:39)。實務上, 學校解聘教師罕見召開聽證會, 甚至缺乏提供意見陳述的機會, 漠視依法行政的正當程序, 既使當事人陷於盲目驚恐, 「殺雞儆猴」, 造成校園內人人自危的恐怖氣氛, 而教評會也無法與當事人溝通, 獲取當事人的直接意見, 而無從理解其法律意見, 無從作出正確判斷, 矇蔽於事實全貌, 或以校方片面之詞為依據, 或挾怨報復, 甚至淪為校長意志之打手。而在各級申評會, 甚至訴諸行政法院的裁判中, 亦從無以程序正當理由駁回解聘案, 殊屬遺憾。

四、公正作為義務

1.迴避制度

為期行政機關決策公正, 並符合「任何人不得自斷其案」(Nemo judex in causa sua)的法諺, 迴避制度在使行政機關承辦人員, 因利益衝突、預設立場或當事人申請, 而迴避有關解聘程序之參與(第32、33條)。由於, 教師解聘的事權管轄機關「教師評審委員會」, 係屬任務遴選的臨時性組織, 卻是無經費預算、人員及辦公處所, 一切仰賴學校行政當局的供應, 教評會角色模擬兩可, 既為教師多數的同僚組織, 可能傾向同情教師利益, 又常自我矮化為附屬機關, 任由學校行政當局擺布。實務上, 校長兼任教評會主席情形相當普遍, 特別是在高中暨以下各級學校, 由於校長職掌資源分配及教師考核, 復且身為教評會及申評會主席, 實為學校教評會及申評會運作的操控者, 其手段琳瑯滿目, 卑劣者有之, 包括:

1)會前放出風聲, 觀測教評會成員的意向, 再逐一遊說, 排除可能的反對者。
2)開會時先來個精神訓誡, 再以公開投票代替秘密投票, 使反對者不敢公然抗拒。
3)召開臨時校務會議, 提高教評會人數總額, 安插近隨, 將反對者比例稀釋掉。
4)即使校長意志遭教評會否決, 則接二連三不定時的召開教評會, 或臨時電話通知成員與會, 或假意通知不到, 期間技術性動作不斷, 不乏各種勸誘(及威脅)。
5)自我創設校長權限, 包括; 核定、復議或擱置教評會的決議。

由於, 在教師解聘案中, 校長常是發動者, 又是教評會主席, 校長是否迴避問題, 不無爭項。教育部(88)台參字第88075896號令修正發布「教師申訴評議委員會組織及評議準則」雖遵守迴避制度, 訂「各級主管機關申評會主席由委員互選之」(第6條), 且專科以上學校申評會「主席不得由該校校長擔任」(第7條)。然教育部(90)台參字第90031740號令修正發布「高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法」則明定, 「本會開會時, 以校長為主席」(第6條)。以會議主席得決定議事運作, 時間分配, 及言論氛圍, 實難期以議事中立之可能, 此種以校長為主席的違法指派, 教師法中並無授權訂定, 解聘發動者兼議事中立者主席, 斷非教師法關於教評會「仲裁者」的立法意旨。

2.禁止片面接觸

禁止片面接觸目的在遏止關說, 防杜不必要的人情困擾, 基於公平原則的法理, 公務員在行政程序中, 除基於職務上之必要外, 不得與當事人或代表其利益之人, 為程序外之接觸。片面接觸之禁止為雙向禁止, 即處分人不得私下接觸相對人, 相對人亦不得私下接觸處分人(湯德宗,2003:388)。在教師解聘程序中, 由於處分對象係教師同僚, 禁止片面接觸尺度的拿捏, 格外困難, 或由於解聘教師循人情, 向教評會委員同僚施壓, 或由於學校當局另闢蹊徑, 尋求私底下的解決途徑, 而相對人在狀況不明之下, 匆促作了後悔的決定。判決定讞的解聘訴訟案中, 諸如1996年吳煌榮vs.私立長庚大學(行政法院89年度裁字第693號)、1997年余榮昇vs.國立體育學院(行政法院87年度裁字第589號)及 1997年葉毓真vs.台灣藝術學院(最高行政法院91年度判字第2282號)等案, 教師解聘或出於教評會的勸誘, 或出於學校當局的威逼, 或驚恐慚惶而自行請辭, 當事人既未受合法的程序告知, 無任何意見陳述的機會, 亦或聽證會的證據調查, 其憲法保障的工作權即遭剥奪, 在其尋求行政救濟時, 法院是否謹守程序正當性審查, 則不無可議。

3.組織適法

組織不適法亦屬程序違法, 常見教師解聘案的組織不適法, 包括1)教評會主席未經委員公開遴選, 而由校長自行決定或指派主席; 2)教評會委員非經公開遴選產生, 而純由校長指派或私下協議; 3)應組織產生之教評會不運作, 而委由上級教評會決議; 4)上級教評會更改下級教評會決議; 5)為符合特定的決議案, 原具有任期的教評會遭解散, 而臨時任務成立的教評會。6)校長退回教評會的決議案, 要求覆議重新召開。由於, 教師法既訂由教評會議決教師解聘, 立法要旨在袪除私意, 避免人為有意操作, 特別是學校行政當局的人事把持, 而戕害教師為社會公器, 不為私人服務的核心價值, 則斷無容許教評會徒具形式, 而淪於當局的橡皮圖章, 甚至恣意解聘教師。前述教評會組織之難謂適法, 在於其公正作為角色已遭質疑, 組織成員既可能迫於外力, 行使悖離自由意志的決定, 則所有決定將非其本意, 當亦不能以此為合法決定。

五、說明理由義務

由於教師解聘係剥奪工作權及財產權的法益, 教評會如係否決教師解聘提案, 自得酙酌而為說明與否, 如教評會係作成教師解聘決定, 自得通知當事人並予說明理由, 且教評會的作成決定, 如係根據相關機關的調查報告, 諸如性騷擾案的證據調查, 雖不以公布外審專家為必要, 然應引述該報告有關的內容, 使當事人得以據此提出抗辯。如係根據教評會自身的認定, 特別是學術的專業依據, 亦應有其具體的理由, 不能僅以空泛膚淺的藉口搪塞, 行政法院雖不能否認其判斷餘地(Beurteilungsspielraum), 但自得就有關程序部份加以審查, 推斷其間的關聯性, 及有無違反禁止不當連結原則(吳庚,2001:124)。即「故各大學校、院、系 (所) 教師評審委員會, 本於專業評量之原則, 應選任各該專業領域具有充分專業能力之學者專家先行審查, 將其結果報請教師評審委員會評議。教師評審委員會除能提出具有專業學術依據之具體理由, 動搖該專業審查之可信度與正確性, 否則即應尊重其判斷。受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關之程序, 或其判斷、評量有無違法或顯然不當之情事」(司法院釋字第462號文參照)。

六、結論

1990年代後, 迫於民意廣設大學, 形成國家財政沈重負擔, 古典大學理念漸趨式微, 國家對大學的投資驟減, 以各國大學生獲得補助比較, 東京大學231萬新台幣, 澳洲國立大學104萬, 新加坡大學98萬, 台灣大學則為22萬(陳一姍,2004:1-6), 大學無奈尋求市場資金, 被迫走向大眾化與私有化, 爰引進企業管理模式, 開始檢討經營成本, 重視績效表現, 強調市場競爭, 雖然大學法(第19條)及教師法(第13條)都有長聘制度, 但多數被列為不符成本效益, 長聘教師被迫「自願」離職, 學校向企業靠攏討好, 捐助章程琳瑯滿目, 身段庸俗猥瑣不堪, 巧立名目向學生要錢, 各種學歷證明浮濫頒授, 銀貨兩訖, 大學校長原為學術祭酒, 卻已儼然成為募款公關, 教師為求一紙聘書, 杜撰各種卓越計畫, 應付評鑑, 兼討好學生為業, 大學「以物易物」氣味濃厚, 鬧劇扮演一場, 渾不知知識份子的襟懷, 也早忘聆聽內心深處的呼喚。公私立大學如此, 中、小學則不遑多讓, 由於中、小學隸屬縣(市)政府, 在1990年代末台灣財政惡化後, 地方政府更一窮二白, 教師退休或裝瘋取得醫院證明(黃年憶,中央日報:20030610), 或到教育部下跪陳情(埔墘國小張麗珍), 間或提起行政訴訟(中港國小宋國誠), 亳無尊嚴可言。現職教師既不得退休, 而由於師資培育多元開放, 街頭又有十萬名流浪教師, 買方市場悄然成形, 供需失衡, 更提高了學校的姿態, 貶抑了教師的專業。不惟如此, 2000年初, 台灣人口結構失衡, 出生口數由1997年的32萬, 2001年的26萬, 到2003年的22萬(http://www.ris.gov.tw/), 其直接衝擊是中、小學減班裁員, 超額教師被迫各地遷徙, 教師所面臨的不續聘壓力, 前所未見, 而法治國所要求的程序文化, 則未受到應有的重視。